《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》解读——十七届市政府第52次常务会议会前学法
发布单位:市司法局
发布日期:2020-07-17 18:15
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《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》(以下简称《负责人出庭应诉规定》)已于2020年3月23日经最高人民法院审判委员会第1797次会议讨论通过,于6月23日正式发布,7月1日正式实施。这部司法解释是在我国全面建成小康社会、法治政府基本建成的收官之年,最高人民法院通过的一部重要的行政诉讼司法解释。这部司法解释的发布,将对推进严格规范文明执法、促进实质性化解行政争议、推进人民法院行政审判工作产生积极影响。

一、《负责人出庭应诉规定》的制定背景

近年来,党中央、国务院对于加强和改进行政机关依法出庭应诉工作极为重视,对建设法治政府、推进依法行政、严格规范公正文明执法作出重要部署。十八届四中全会《决定》明确提出:“健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。修改后的行政诉讼法第三条第三款规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,正式以立法形式确立了行政机关负责人出庭应诉制度。2016年,国务院办公厅下发《关于加强和改进行政应诉工作的意见》也明确要求依法履行出庭应诉职责。被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责,积极出庭应诉。同年,中办、国办印发《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任职责规定》也对党政主要负责人抓法治建设的第一责任提出了明确要求。

2017年1113日,最高人民法院审判委员会第1726次会议通过《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(以下简称《行诉解释》),自201828日起施行。《行诉解释》用5个条文对行政机关负责人出庭应诉问题作了基本规定,对行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻实施发挥了重要作用。但是,在司法实践中,行政机关负责人出庭应诉还存在一些新问题:负责人出庭的比率整体不高、一些行政机关不理解、不配合出庭应诉工作时有发生、有的案件较多的部委等单位出庭应诉负担较重等等,亟需统一规范。同时,《行诉解释》由于容量限制,对相关内容还需要作进一步规定。为了正确理解和适用行政诉讼法,充分发挥行政机关负责人出庭应诉制度实质性化解行政争议的功能,最高人民法院于2018年启动了行政机关负责人出庭应诉司法解释的制定工作。

二、《负责人出庭应诉规定》的主要内容

《负责人出庭应诉规定》全文共十五条,主要规定了以下几个方面的内容:

(一)明确行政机关负责人出庭应诉的定义和范围,确保负责人出庭应诉制度的正确适用

1.明确了行政机关负责人出庭应诉的内涵。行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人出庭应诉,是指被诉行政机关负责人依法在第一审、第二审、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼,行使诉讼权利,履行诉讼义务。包含三个层面:一是仅限于诉讼程序,即第一审、第二审、再审程序,不包括调查等程序。二是不限于行政机关,还包括其他具有行政诉讼被告主体资格的行政主体。三是不限于作为被告的行政机关,还包括应当追加为被告而原告不同意追加,人民法院通知以第三人身份参加诉讼的行政机关。

2.明确规定了行政机关负责人及相应的工作人员的范围。包括三个方面的内容:一是适度扩大负责人范围。在《行诉解释》的基础上,增加了参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人,如党委委员等。二是确保符合法定要求的负责人或者相应的工作人员出庭应诉。即出庭应诉的负责人应当分管或者参与分管被诉行政行为实施工作。同时,明确规定相应的工作人员限于被诉行政机关中具体行使行政职权的工作人员。三是依法限定负责人的范围。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人,不能作为被诉行政机关负责人出庭。行政机关委托行使行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员,可以视为行政机关相应的工作人员。

(二)明确人民法院通知行政机关负责人出庭应诉的案件,保障重大案件行政机关负责人应当出庭应诉

1.明确了人民法院应当通知负责人出庭应诉的案件类型。包含三个方面的内容:一是进一步明确负责人出庭应诉的类型。《行诉解释》第129条规定了被诉行政机关负责人应当出庭的四类特殊案件,但司法实践中关于人民法院书面建议出庭的案件与其他三类特殊案件之间的关系还存在不同认识,《负责人出庭应诉规定》对此予以明确。二是明确通知出庭应诉程序。为了更加符合司法实践,将《行诉解释》的人民法院书面建议出庭调整为人民法院通知出庭。三是引导行政机关主动出庭应诉。《负责人出庭应诉规定》根据行政诉讼法的规定,具体列举了涉及食品药品安全、生态环境和资源保护、公共卫生安全等案件类型,引导行政机关对三类特殊案件主动出庭应诉。

2.明确了人民法院可以通知负责人出庭应诉的案件类型。主要是明确人民法院可以通知的具体情形。对于需要行政机关负责人出庭应诉的,人民法院可以根据案件具体情况,本着实质性化解行政纠纷的原则予以确定。

(三)合理减轻行政机关负责人出庭应诉负担,节约有限的行政资源

1.明确规定了共同被告案件出庭负责人的确定。考虑到行政机关的一体性,《负责人出庭应诉规定》规定有共同被告的行政案件,可以由共同被告协商确定负责人出庭应诉;也可以由人民法院确定。

2.明确规定了多次庭审的行政机关负责人出庭应诉问题。为了减轻负责人多次出庭的应诉负担,《负责人出庭应诉规定》规定,对于同一审级需要多次开庭的同一案件,负责人到庭参加一次庭审的,一般可以认定其已经履行出庭应诉义务。

3.明确规定了出庭应诉负责人的更换程序。考虑到作为分管工作的负责人存在变动等原因,《负责人出应诉的规定》规定,行政机关在庭审前申请更换出庭应诉负责人且不影响正常开庭的,人民法院应当准许。

(四)细化行政机关负责人出庭应诉相关程序,保障负责人出庭应诉工作有序开展

1.明确规定了负责人出庭应诉的通知程序。包括两个通知:一是人民法院在向行政机关送达的权利义务告知书中,应当一并告知负责人出庭应诉的相关事项。二是人民法院通知负责人出庭的,应当在开庭三日前送达出庭通知书,并告知负责人不出庭的法律后果。

2.明确对负责人以及相应的工作人员的身份审查。为确保符合条件的负责人以及相应的工作人员出庭应诉,《负责人出庭应诉的规定》规定,人民法院应当对出庭应诉负责人及相应的工作人员的身份进行审查,经审查认为不符合条件,可以补正的,应当告知行政机关予以补正;不能补正或者补正可能影响正常开庭的,视为行政机关负责人未出庭或者未委托相应的工作人员应诉。

(五)明确行政机关负责人不能出庭的正当理由,规范负责人不能出庭的情形

1.明确列举负责人不能出庭正当理由情形。司法实践中,行政机关出具的负责人不能出庭的理由多种多样,原告经常就此提出质疑,《负责人出庭应诉规定》就此明确列举不可抗力、意外事件等不能出庭的正当理由,规范不能出庭的正当理由,指导人民法院作出正确判断。

2.明确规定对负责人不能出庭理由的审查。《负责人出庭应诉规定》规定,负责人有正当理由不能出庭的,应当提交相关证明材料,人民法院应当对负责人不能出庭的理由以及证明材料进行审查。

3.明确规定有正当理由不能出庭的延期开庭制度。《负责人出庭应诉规定》规定,负责人有正当理由不能出庭,行政机关申请延期开庭审理的,人民法院可以准许;人民法院也可以依职权决定延期开庭审理。

(六)规定行政机关负责人出庭效果保障措施,确保行政机关负责人出庭又出声

1.明确规定负责人出庭的相关义务。包括三个方面内容:一是明确负责人作为当事人的诉讼权利义务。负责人出庭应当依法行使诉讼权利,履行诉讼义务,遵守法庭规则,自觉维护诉讼秩序。二是行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、辩论、最后陈述、提交证据,对所依据的规范性文件进行解释说明,确保出庭又出声。三是负责人出庭应诉的,应当就实质性解决行政争议发表意见,充分发挥负责人的决策作用,推动行政争议的实质性化解。

2.明确规定保障负责人履行出庭义务的相关措施。包括两个方面内容:一是诉讼参与人和其他人以侮辱、谩骂、威胁等方式扰乱法庭秩序的,人民法院应当制止并依法进行处理。二是原告对负责人出庭应诉等情况提出异议的,人民法院可以在庭审笔录中载明,不影响案件的正常审理。

(七)规定行政机关负责人未履行出庭应诉义务的处理措施,切实保障负责人出庭应诉制度得到有效落实

1.明确规定行政机关未依法履行负责人出庭义务的处理措施。针对个别地方行政机关负责人出庭应诉不积极、不配合的情况,《负责人出庭应诉规定》列举了五项不履行负责人出庭应诉义务的具体情形,并规定人民法院应当采取的相关措施。

2.明确规定行政机关负责人出庭应诉情况的公开制度。为了充分发挥行政审判的延伸职能作用,《负责人出庭应诉规定》规定,人民法院可以通过适当形式将行政机关负责人出庭应诉情况向社会公开。可以定期将辖区内行政机关负责人出庭应诉情况进行统计、分析、评价,向同级人民代表大会常务委员会报告,向同级人民政府进行通报。

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