《中华人民共和国农村土地承包法》解读——十七届市政府第53次常务会议会前学法
发布单位:市司法局
发布日期:2020-07-28 09:54
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2018年12月29日,第十三届全国人大常委会第七次会议审议正式通过了修改《农村土地承包法》的决定,修改后的《中华人民共和国农村土地承包法》自2019年1月1日起正式施行。下面,就本法做如下解读:

一、修法背景

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是宪法确立的农村基本经营制度。农村土地承包经营制度自施行以来,在增加农民收入,促进农业、农村经济发展等方面发挥了重要作用。但是,随着目前改革开放的深入,信息化、工业化和城镇化的发展,一方面,土地集中成片开发,传统精耕细作与现代物质技术装备相辅相成,生产经营逐渐集约化、规模化;另一方面,各类农业经营主体引导农业生产向专业化、规模化方向发展。现有的农村土地承包经营制度已经无法适应农村现代化的发展需求。在2009年第一次修正《农村土地承包法》近十年之际,第十三届全国人大常委会第七次会议审议通过了新《农村土地承包法》,从法律层面打破对土地流转的严格限制。

二、新法亮点

(一)保护承包关系稳定并长久不变

2008年党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出:赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。新《农村土地承包法》在第一条中即强调了保持农村土地承包关系稳定并长久不变是立法目的之一。第二十一条则规定在承包期届满以后,耕地的承包期再延长三十年,草地、林地的承包期也相应延长。

需要注意的是,应当正确理解承包关系长久不变的内涵。首先,承包关系的长久不变是指土地承包合同期限长久不变。根据法律规定,土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立,发包人与承包人之间形成土地承包经营关系。若无有效的土地承包经营合同则无土地承包经营权,则谈不上承包关系的长久不变,因此承包关系长久不变即是指承包合同期限的长久不变。新法第二十一条所提承包期的延长应是承包合同期限的延长。其次,承包关系的长久不变并不等同于永久不变。在现行的土地承包经营制度下,土地承包经营权人除了无处分权能外实际上架空了集体土地所有权人的所有权。集体土地所有权人无权任意收回土地承包经营权人的承包地,若将长久不变理解为永久不变,则相当于变相的“集体土地私有化”了。为避免这种误解,中央文件中均一再强调坚持集体土地所有制不动摇。

(二)“三权分置”制度

1.三权分置的正确理解

土地所有权、土地承包权、土地经营权三权分置的直观表述,在法律上应传达为“土地所有权、土地承包经营权、土地经营权。土地经营权是设立在土地承包经营权上的一个次级用益物权,土地经营权的剥离不导致原土地承包经营权的丧失,仅仅是在土地经营权存续期间限制土地经营权的部分权能。新法第四十四条明确规定流转土地经营权的,发包方与承包方的土地承包关系不变。新法第二章第四节和第五节分别对土地承包经营权、土地经营权的具体内容进行规范,第三章其他方式承包中则明确以其他方式承包的承包方仅能取得土地经营权。新法通过这种结构设计实际上将土地承包经营权和土地经营权进行了明确的区分,一方面强化了土地承包经营权的身份属性,另一方面则剥离了土地经营权的身份属性和保障功能,使其回归到原始的财产权性质,从而实现土地经营权的自由流转。

2.土地经营权的流转

新法对于土地经营权的流转方式、流转合同的内容、经营权人资质、土地经营权再流转、土地承包经营权担保等方面作出了明确规定。

(1)土地经营权的流转方式:新法第三十六条规定了土地经营权的流转方式为出租、入股和其他方式,将转包并入出租的流转方式之中。新增土地经营权入股方式,在放活土地经营权的基础上增加农民收入渠道。

(2)流转合同的内容:新法第四十条对流转合同条款规定在原法第三十七条的基础上新增了第(七)项土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属。当土地经营权与土地承包经营权分离后,土地的实际占用使用人为土地经营权人。当土地被依法征收、征用、占用时不仅原土地承包经营权人需要补偿,土地经营权人作为实际人也会受有损失,因此土地承包权人与土地经营权人在订立流转合同之初即应当对该问题进行明确。

(3)经营权人资质:新法对于土地经营权人提出了资质的要求。新法第三十八条第(四)项土地经营权流转的原则中要求受让方须有农业经营能力或者资质,第四十五条要求建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查制度。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中提出要加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范,建立健全资格审查。2015年中央1号文中要求尽快制定工商资本租赁农地的准入和监管办法。对土地经营权人提出资质要求能够有效防范土地经营权流转中的风险,有效引入有经营能力的工商企业开展农业经营。

(4)土地经营权的再流转:放活土地经营权,允许土地经营权的自由流转是三权分置的内核。新法第四十六条中即规定经过受让方同意并向发包方备案后,受让方可以再流转土地经营权。

(5)土地经营权的担保:新法的亮点之一是允许以土地经营权担保的方式进行融资,从法律层面确认了土地经营权担保融资的可行性。推广规模化、产业化的经营必然要求经营者扩大投资,因此为土地经营权人提供融资担保的途径是鼓励投资的必然要求。新法通过第四十七条的规定,明确允许以土地经营权担保进行融资。

(三)完善登记制度,强化对集体经济组织成员权利的保护

完善登记制度是对土地承包经营权和土地经营权的确认,加强对权利人的保护。首先,新法第二十四条规定对耕地、林地、草地实行统一登记,确认土地承包经营权。其次,以其他方式取得土地经营权的,也需进行登记取得权属证书方能自由流转。第三,对于土地承包经营权的互换、转让和流转期限在五年以上的土地经营权采取登记对抗主义,未经登记的不得对抗善意第三人。

(四)进城务工农民的土地承包权利保护

保障进城务工农民的土地承包经营权,打消农民失地的顾虑能够有效促进城乡人口融合。由于城乡人口一体化的过程较长,目前进城务工农民情况复杂,推进农业转移人口市民化应当循序渐进,是否退出土地承包关系应当充分尊重农民的自主意愿,不得将退出土地承包关系作为农民进城落户的条件。新法第二十七条对于进城务工农民的土地承包经营权的权利保护做了较大的改动。首先,第二十七条第二款明确不得以退出土地承包经营权作为农民进城落户的条件。其次,第三款的规定改变了二次审议稿中的规定,充分尊重了进城农户的自主意愿。原二次审议稿中规定承包方纳入城镇住房和社会保障体系,丧失农民集体经济组织成员身份的,支持引导其转让土地承包经营权益。而新法第三款充分尊重承包农户的自主意愿赋予其多种选择,农户可以选择转让土地承包经营权、承包地交回发包方、流转土地经营权。第三十条还规定,农户自愿交回承包地的可以获得合理补偿。

(五)对妇女土地承包权益的保护

对于妇女土地承包权益的保护是农业现代化发展持续关注的一个重点问题。新法第十六条首先明确农户内家庭成员平等享有承包土地的各项权益。其次,新法第二十四条第二款强调土地承包经营权证或林权证等证书应将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。因此,妇女作为农户家庭成员也应当合法享有土地承包权益,并且通过登记方式确认妇女的权益。第三,新法保留了原法第三十条对结婚、离异妇女承包地的保护。

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