十八届市政府22次常务会会前学法—《四川省行政规范性文件管理办法》
《四川省行政规范性文件管理办法》（以下简称《办法》）已于2021年12月23日四川省人民政府第93次常务会议通过，自2022年3月1日起施行，2018年3月1日起施行的《四川省行政规范性文件管理办法》（四川省人民政府令第327号）同时废止。现将《办法》有关内容解读如下：
一、《办法》修订背景
2018版的《办法》自施行以来，我省行政规范性文件（以下简称规范性文件）合法性审核、备案审查等管理工作取得明显成效，为我省依法规范行政权力，提高规范性文件制定质量，保障行政管理相对人利益，维护社会主义法制统一发挥了重要作用。2021年5月28日省人大常委会第二次修订《四川省行政执法监督条例》，对规范性文件管理提出了更高更具体要求，旧的《办法》已不能适应新形势的要求。与此同时，《办法》中规定的一些制度，如有效期制度、公平竞争审查制度、行政相对人建议制度、清理制度等，需要进一步评估其合理性和可行性，对其制度设计进行科学调整。
二、《办法》修订的主要内容
《办法》共7章57条，修订的主要内容如下：
（一）突出服务保障党委政府重点工作
规范性文件是行政管理的重要依据。围绕服务保障党委政府重点工作，《办法》新增了以下规定：一是结合深化“放管服”改革，优化营商环境的要求，禁止规范性文件超越职权规定应当由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项，违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的政策措施，包括违法设置市场准入和退出条件、影响商品和要素自由流动、影响生产经营成本和影响生产经营行为等。二是为提升政务服务水平，保障社会公众对各项政策文件的全面有效知悉，促进政策措施落地落实，《办法》要求各地各部门建立规范性文件统一发布制度，并应当通过政府网站的政府信息公开专栏集中公开规范性文件。
（二）聚焦制定程序提升文件质量
健全制定程序是提升规范性文件质量的基础。《办法》明确：一是规范性文件制定必经五大程序。《办法》根据国家要求和我省实践，规定除有特殊的法定事由，规范性文件制定必须履行起草论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定以及公开发布等五大程序，符合相关条件的还应进行专家论证、风险评估和公平竞争审查。二是在听取公众意见时，以公开征求意见为原则，不公开征求为例外。与企业生产经营活动密切相关的规范性文件，应当听取有代表性的企业和行业协会商会的意见。三是健全完善起草阶段公平竞争审查程序，即制定涉及市场主体经济活动的规范性文件应当由起草单位依照有关规定开展公平竞争审查，并可以征求本级市场监管部门的意见。政府规范性文件制定机关认为确有必要的，交由本级市场监管部门进行公平竞争审查。
（三）完善合法性审核机制
合法性审核是确保规范性文件合法有效的重要措施。《办法》明确：一是规范性文件在提交制定机关集体讨论决定前，应当进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。二是建立政府规范性文件“双重审核”机制。政府规范性文件送审时，还应当提供起草单位合法性审核意见。三是健全“多视角”审核方式，审核机构可以邀请法律顾问、公职律师和有关专家协助审核，还可以采取座谈会、论证会、实地调研等方式听取有关方面意见。审核机构向有关单位征求意见的，相关单位应当在规定期限内回复。四是突出合法性审核的效力，强调起草单位应当根据审核意见对规范性文件进行修改；未采纳或者未完全采纳审核意见的，应当向制定机关提交书面说明并抄送审核机构。
（四）完善备案和清理制度
规范性文件备案制度，是加强文件监督的重要方式；规范性文件清理制度，是确保文件适应经济社会发展以及法律、法规、规章、上级文件调整的重要保障。《办法》规定：一是备案审查应当依照法定权限和程序，做到有件必备、有备必审、有错必纠。二是明确报备对象和备案审查方式，政府规范性文件报本级人大常委会和上一级政府备案，部门规范性文件报本级政府备案等。备案审查过程中，审查部门可以请求相关部门协助审查。三是建立健全动态清理制度，增加定期清理要求，形成定期清理与动态清理、全面清理与专项清理相结合的工作机制，明确了清理结果公布以及报送备案制度。
（五）健全监督考核机制
中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《法治政府建设与责任落实督察工作规定》强调，要将依法制定规范性文件、全面推行合法性审核机制、加强备案审查和清理工作列入法治政府建设督察内容。《办法》明确：一是将规范性文件管理工作作为依法行政考核内容纳入法治政府建设考核指标体系。二是规范性文件违反规定的，备案审查部门可以采取要求限期说明情况、提出备案审查意见、报请责令限期纠正直至撤销等监督措施。三是明确县级以上地方人民政府每年应当向同级人大常委会报告规范性文件的制定、备案、清理等工作，接受人大监督。四是明确公民、法人和其他组织认为现行有效的规范性文件违法的，有权向制定机关或备案审查部门提出书面建议。
（六）健全规范性文件一般规定
《办法》建立健全了规范性文件制定情形、有效期制度、施行日期、简易程序等一般规定。一是，为了严控发文数量，《办法》规定了可以制定规范性文件的三种情形，同时明确了不得制定规范性文件的情形。二是，为了建立动态长效的文件淘汰机制，《办法》规定了有效期制度，并设定三种具体情形：有效期一般不超过5年；确需超过5年的，制定机关应当在起草说明中载明理由，但最长不得超过10年；名称冠以“暂行”“试行”的，有效期不超过2年。三是，为了保障行政相对人合理预期，除因保障国家安全、重大公共利益的需要，或者公布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和国家政策执行的三种情形以外，规范性文件应当在施行前予以公布，时间不少于30日。四是，为了提高行政效率，《办法》规定了规范性文件有效期届满拟继续实施的简易制定程序，经合法性审核后，由制定机关在有效期届满前重新发布即可。
三、贯彻意见
会议指出：《办法》的出台，是依法规范行政权力、提高规范性文件制定质量、保障行政管理相对人利益、维护社会主义法治统一的重要保障，必将有力推动法治政府建设。
会议强调：（一）增强法治意识。各级各部门要充分认识依法管理行政规范性文件的重要意义，坚持依法决策、依规行文，坚决避免识别不清、主体不适、程序违法、内容违法等现象；要抓好学习贯彻，组织干部职工特别是关键岗位人员，深入学习、系统掌握、熟练运用，提升贯彻执行能力。
（二）规范制发程序。各级各部门要抓好行政规范性文件内部审核工作，按照《办法》规定要求，严格审核把关行政规范性文件起草、修订、制发等全过程，加强源头管控。由市司法局负责，加强法制审核、备案审查力度，聚焦行政规范性文件制发过程、资料准备等，梳理形成流程式、清单式参考目录，按程序审定后印发实施。
（三）强化监督管理。由市司法局负责，按照起草论证、公开征求意见、合法性审核、集体决议以及公开发布“五大程序”，做好规范性文件制定、备案、清理等相关工作。各级各部门要严格按照 《办法》规定，实行规范性文件 “统一登记、统一编号、统一印发”，及时修订或废止有效期届满的行政规范性文件，加强已出台的行政规范性文件复查审核工作，切实维护行政规范性文件严肃性、权威性。
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