阆中市人民政府行政复议决定书（阆府复决字〔2020〕3号）
申请人：赵xx，个体工商户，统一社会信用代码：9xxxxxxxxxxxx，住所：阆中市xxx。
被申请人：阆中市农业农村局。
法定代表人：寇银德，职务：局长。
申请人赵xx对被申请人作出的阆农（饲料）罚〔2020〕4号行政处罚决定书不服，向本机关申请行政复议，本机关于2020年6月2日依法受理，现已审理终结。
申请人请求：
依法撤销被申请人作出的阆农（饲料）罚〔2020〕4号行政处罚决定书。
申请人称：天大饲料公司的鸡鸭饲料没有两公斤的包装，我一直卖的是国全鸡鸭饲料两公斤的包装，为了进货方便，我再三要求天大公司把鸡鸭两公斤包装造出来，公司说要做两公斤的，还要申请做标签，但是要等一段时间，然后公司做了一件中鸡小鸡的样品让我看一下，一件20袋80斤，80斤的封口上是3月19日生产有标签的，公司的样品是让我参考一下看一下样品，没让我卖，我是3月19日进的货，3月20日送过来的。国全饲料2公斤还剩两件货，3月21日提前订货，受疫情影响送货不方便，3月24日国全饲料2公斤的包装卖完了，打电话送货还是没送过来，有时候有人要买饲料，3月25日早上我老公不了解情况，就把天大饲料公司送来的2件样品打开一样拿了9袋到石龙场，还没卖就没收了，剩下的放在家里的饲料拿给自己的鸡吃了。
今年的饲料生意很差，我去年亏损了十几万，现在到处都是借的钱，受疫情影响，儿子工作不好，儿媳妇失业，我患有抑郁症，因此申请撤销阆中市农业农村局作出的阆农（饲料）罚〔2020〕4号行政处罚决定书。
被申请人答复称：一、申请人辩诉饲料来源是天大饲料公司送来的样品，因此饲料公司没有做标签。依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第十九条第一款“饲料、饲料添加剂生产企业应当对生产的饲料、饲料添加剂进行产品质量检验；检验合格的，应当附具产品质量检验合格证。未经产品质量检验、检验不合格或者未附具产品质量检验合格证的，不得出厂销售。”和第二十一条“饲料、饲料添加剂的包装上应当附具标签......”之规定，未附具标签的饲料，饲料生产企业不能出厂销售，依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十三条第一款“饲料、饲料添加剂经营者进货时应当查验产品标签、产品质量检验合格证和相应的许可证明文件。”之规定，申请人作为饲料经营者，有责任在进货时查验产品标签，无标签的产品不得接收。因此，以饲料样品作为理由不能成立。
二、申请人辩诉该饲料80斤的只有大包装，只是其内的4斤小包装无标签。依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十一条“饲料、饲料添加剂的包装上应当附具标签。”之规定，对于饲料，无论是大包装还是小包装，都应当附具标签，因此，以大包装有标签作为理由不能成立。
三、申请人辩诉该饲料放在饲料门市，没有售出，剩下的饲料拿回家喂鸡。依据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款“禁止经营、使用无产品标签、无生产许可证、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂。”之规定，无论经营还是使用无产品标签的饲料都是违法行为。通常情况下，饲料包装的规格是80斤/大袋，而该批饲料的小包装是4斤/小袋，每大袋饲料应当有20小袋，执法人员现场检查时，该批饲料肉中鸡配合饲料和肉小鸡配合饲料分别只有9小袋，其余饲料已不知去向，申请人在询问笔录中表示其余饲料已经卖出，而后其丈夫谭xx在询问笔录中表示其余饲料拿回家喂鸡，两人说法不一致。其次，该批饲料放在申请人饲料门市内，该饲料门市的地址是石龙场，而申请人的居住地是双龙场，且在双龙场也有饲料经营门市部，申请人舍近求远，以拿回家喂鸡作为说辞，没有可信度。再者，饲料门市属于经营场所，该批饲料放在经营场所，不能以没有售出作为理由证明没有经营。因此，以未销售作为理由不能成立。
四、申请人称饲料生意差，经营亏损，家运不顺，多病。执法机关实施行政处罚，是以法律为准绳，事实为依据，申请人顾左右而言他，称自己各种困难，其实质是想逃避法律的制裁。该申请人近三年已受到我局两次行政处罚，属于屡教不改，理应顶格处罚，但考虑到申请人家庭困难，参考《四川省农业行政处罚裁量标准（饲料）》相关内容，经我局集体讨论决议采取中偏下的处罚幅度。因此，以自身困境作为撤销处罚的理由不能成立。
经查：申请人在河溪街道石龙场开设了一饲料门市部经营饲料，为了方便经营，申请人请求绵阳天大饲料公司生产、提供两公斤包装的鸡鸭饲料。2020年3月20日，该公司向申请人提供了两件样品，每件20袋，共计80kg，内无标签，并告知申请人该样品不能出售。2020年3月25日上午10时35分，被申请人的执法人员在执法过程中发现该饲料门市店内有18包小包装鸡饲料，分别放置在2个编织袋内，编织袋上有“肉中鸡配合饲料”“净含量40kg”“四川铁骑力士实业有限公司”等字样，小包装上无文字、无标签，现场销售人员为申请人的丈夫谭xx，被申请人的执法人员对该18包小包装饲料进行了暂控，重36kg，价值180元。2020年3月31日，被申请人根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款、第四十三条第二项规定予以立案，经过询问现场人员、现场勘验、调查收集相关证据，于2020年4月7日作出《行政处罚事先告知书》（阆农（饲料）告〔2020〕4号）并于当日向申请人送达，申请人签收后未提出陈述和申辩，2020年4月14日被申请人作出《行政处罚决定书》（阆农（饲料）罚〔2020〕4号），于2020年5月21日向申请人送达《行政处罚决定书》，申请人拒绝签字。后申请人不服，于6月2日向本机关申请行政复议。
以上事实，有赵xx、谭xx询问笔录、证据登记保存清单、登记保存物品处理通知书、《行政处罚事先告知书》（阆农（饲料）告〔2020〕4号）、《行政处罚决定书》（阆农（饲料）罚〔2020〕4号）等证据证实。
本机关认为：
1.根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第三条第二款之规定，被申请人对阆中市行政区域范围内饲料、饲料添加剂违法行为具有监督管理的职责，具有适格的执法主体资格和管辖权。
2.被申请人依照《中华人民共和国行政处罚法》《饲料和饲料添加剂管理条例》的相关规定，履行了立案调查、权利告知后，作出行政处罚决定书并送达申请人，程序合法。
3.本案争议焦点：经营有标签大包装、内小包装无标签的饲料是否违法？该饲料未经营而是自用是否违法？处罚是否适当？
（1）关于经营有标签大包装内小包装无标签的饲料是否违法问题。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第十九条第一款“饲料、饲料添加剂生产企业应当对生产的饲料、饲料添加剂进行产品质量检验；检验合格的，应当附具产品质量检验合格证。未经产品质量检验、检验不合格或者未附具产品质量检验合格证的，不得出厂销售。”第二十一条“饲料、饲料添加剂的包装上应当附具标签。标签应当以中文或者适用符号标明产品名称、原料组成、产品成分分析保证值、净重或者净含量、贮存条件、使用说明、注意事项、生产日期、保质期、生产企业名称以及地址、许可证明文件编号和产品质量标准等。加入药物饲料添加剂的，还应当标明“加入药物饲料添加剂”字样，并标明其通用名称、含量和休药期。乳和乳制品以外的动物源性饲料，还应当标明“本产品不得饲喂反刍动物”字样。”第二十三条第一款“饲料、饲料添加剂经营者进货时应当查验产品标签、产品质量检验合格证和相应的许可证明文件。”之规定，饲料包装应当附具标签。虽然上述规定未区分大包装和小包装，但只要存在经营零售小包装，小包装也应适用该《条例》的规定。本案中，申请人将无标签小包装饲料展示于经营门店内，真实意图在于示意该饲料可以零售经营，因此，对被申请人认定申请人经营无标签小包装饲料的行为违法，本机关予以支持。
（2）关于该饲料未经营而是自用是否违法问题。根据《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款“禁止经营、使用无产品标签、无生产许可证、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂。禁止经营、使用无产品批准文号的饲料添加剂、添加剂预混合饲料。禁止经营、使用未取得饲料、饲料添加剂进口登记证的进口饲料、进口饲料添加剂。”之规定，对无产品标签、无生产许可证、无产品质量标准、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂，法律既禁止商业经营行为，也禁止使用。本案中，被申请人认定申请人称其余22小包装饲料料拿回家喂鸡，违反了《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十九条第二款“禁止使用”之规定，本机关予以支持。
（3）关于处罚是否适当问题。《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十三条规定“饲料、饲料添加剂经营者有下列行为之一的，由县级人民政府饲料管理部门责令改正，没收违法所得和违法经营的产品，违法经营的产品货值金额不足1万元的，并处2000元以上2万元以下罚款，货值金额1万元以上的，并处货值金额2倍以上5倍以下罚款；情节严重的，责令停止经营，并通知工商行政管理部门，由工商行政管理部门吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（二）经营无产品标签、无生产许可证、无产品质量检验合格证的饲料、饲料添加剂的”。本案中，被申请人查获申请人经营无产品标签的饲料18包36kg，价值人民币180元，但鉴于申请人近三年因违法经营饲料已受到被申请人两次行政处罚，属于屡教不改，理应加重处罚，考虑到申请人家庭困难，被申请人依据《四川省农业行政处罚裁量标准（饲料）》相关规定经集体讨论研究，决定对申请人的违法行为“从轻处罚”（“从轻处罚”是指在最低限以上适用较低限的处罚），作出罚款4000元的行政处罚决定，其处罚决定适用法律正确，处罚适当，本机关予以支持。
近年来，食品安全领域不时发生假冒伪劣产品损害消费者合法权益事件，特别是三聚氰氨事件发生后，社会各界对加强食品安全管理的呼声达到前所未有的高度，在此背景下，国务院于2011年修订颁布了《饲料和饲料添加剂管理条例》（中华人民共和国国务院令第609号），对饲料和饲料添加剂生产、经营等实施最严格的管理制度，其立法目的就是要使饲料和饲料添加剂生产者、经营者必须依法履行法定责任和义务，依法经营，以最大限度保障人民群众“舌尖上的安全”，维护消费者的合法权益。任何饲料生产者、经营者都应当认真、完整、严格履行法定责任和义务，特别是在当前新冠病毒疫情防控形势依然严峻复杂，人民群众的心理、生理、身体健康均受到极大冲击和影响的情况下，更加需要一个健康有序、秩序规范、法治化的市场环境和社会环境，更加需要各类市场主体自觉守法、依法经营。本案中，申请人以今年饲料经营效益差、去年亏损十余万元等申请理由，请求撤销被申请人的行政处罚决定，本机关不予支持。
综上，被申请人作出的阆农（饲料）罚〔2020〕4号行政处罚决定书事实清楚、适用法律正确、处罚适当、程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，本机关决定如下：
维持被申请人作出的阆农（饲料）罚〔2020〕4号行政处罚决定书。
申请人不服本决定，可以自接到本决定之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。
阆中市人民政府
2020年7月22日
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